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sexta-feira, 25 de julho de 2008

FUNDAMENTOS ECONÔMICOS DA EDUCAÇÃO



FUNDAMENTOS ECONÔMICOS DA EDUCAÇÃO



Texto reproduzido de:

MARTINS, Jose do Prado. Economia e Finanças da Educação. In Administração Escolar- uma abordagem crítica do processo administrativo em Educação. São Paulo: Editora Atlas, 1999. p.81-91

BRANDÃO, Carlos da Fonseca. O financiamento da Educação Brasileira. In: Estrutura e Funcionamento do Ensino. São Paulo: Avercamp, 2004. p.92-99.

1- Economia e Educação

Os fatores econômicos tem grande influencia na educação. Desde as tribos primitivas, em que a atividade econômica girava em torno da caça e da pesca,os elementos recebiam treinamentos específicos que os habilitavam à prática da caça e pesca. Nos países civilizados, os governantes planejam os sistemas educacionais em função das condições econômicas e necessidades gerais e locais. Por exemplo, um país industrializado e um país agrícola necessitam de sistemas educacionais diferentes.

A educação de caráter geral, não relacionada com a economia, foi a proposta do Renascimento. Os humanistas propuseram uma educação diferenciada, de acordo com as ocupações.

Mas, foi a Revolução Industrial e a emancipação política das classes inferiores que determinaram a coordenação da economia com a educação.

A influencia dos fatores econômicos foi reforçada pelo marxismo que, em alguns países, foi o norteador dos sistemas educacionais.

A economia preocupa-se com os problemas da quantidade e das espécies de bens a serem produzidos, dos modos de produzi-los, bem como de sua distribuição, segundo as parcelas que cabem a cada individuo da sociedade. Essa distribuição requer uma ação política, pois devem ser estabelecidos critérios de distribuição de renda, ou seja, por meio de uma política econômica fundamentada em serviços que influam no comportamento humano, que o orientem e o disciplinem. Portanto, a política econômica requer uma política educacional que a sustente, donde se infere que os planos da política econômica e da política educacional devem apoiar-se mutuamente.

Na prática, o sistema econômico tem influencia na organização e na administração da educação, porém a recíproca nem sempre é verdadeira. Os economistas do passado, por exemplo, achavam que os recursos aplicados em educação, pelos governos, representavam despesas sem retorno para a economia. Com o passar do tempo, esta postura foi mudando, e, a partir dos estudos de economistas, mais recentemente, a educação pública passou a ser considerada como fator ativo do processo econômico, pois contribui com o crescimento da produção e facilita a compreensão dos princípios de uma mais conveniente e justa distribuição dos bens produzidos.

O pressuposto de todos os modelos econômicos é agora o seguinte: o sistema econômico deve tender a elevar os índices de produção de consumo per capitã, seja em mercadorias, seja em serviços e, em face dos tipos de trabalho atual, eminentemente tecnológico, isso não se consegue sem um amplo e adequado programa de educação popular. Os conceitos de educação e economia se associam mais fortemente de um lado, e os de educação e finanças públicas, de outro. Em resumo, a educação pública representa um investimento remunerador e, por isso, faz crescer a produção.

A educação pode, pois, ser considerada sob dois aspectos relativos à economia:

1º. Como bem de consumo, pois seus benefícios são experimentados de imediato pelos beneficiários, individualmente;

2º. Como investimento, pois seus benefícios tem uma dimensão social, a partir do momento em que gera riquezas. Os recursos investidos na educação, ao mesmo tempo em que apresentam um retorno cultural, apresentam um retorno econômico.

2- Educação e desenvolvimento

Os recursos humanos de que dispõe o país para a produção e o desenvolvimento são constituídos pela população economicamente ativa e pela população que está sendo preparada para ingressar na força de trabalho.

A educação, do ponto de vista econômico, deve ser planejada no sentido de contemplar tanto os que já se encontram atuando no mercado de trabalho como aqueles que deverão ser preparados para ingressar no mesmo. Esta nova visão da educação conduz a uma política educacional que tem como meta a formação de mão-de-obra: educação para o desenvolvimento.

A educação para o desenvolvimento tem objetivos estritamente econômicos:

1º. Determinação do conjunto de relações entre os dispêndios em educação e o crescimento da renda, ou a formação de capital físico, por determinado período, num país.

2º. A abordagem residual feita por meio do estabelecimento da contribuição da educação ao produto nacional bruto.

3º. Cálculo da taxa de retorno dos investimentos feitos na educação ( adicionais de renda provenientes de maior escolaridade).

4º. As correlações entre proporções de matrículas escolares e PNB ( para vários países).

O enfoque considera, pois, o homem como um recurso para a produção e como origem para a demanda para o consumo. A educação que se baseia no homem como recurso para a produção-formação de mão-de-obra tem um preço por meio do qual são efetuados os cálculos mencionados nos enfoques acima.

Evidentemente, o enfoque econômico merece algumas considerações em face das repercussões na educação. Segundo Smelser ( 1968:51) :

“ Um dos dados mais importantes na análise econômica é o da racionalidade econômica...; como recurso de pesquisa, a racionalidade econômica permite que o economista proceda como se as duas variáveis independentes fossem mudanças mensuráveis de preço e receita. Com seu universo simplificado, o economista pode criar refinadas soluções teóricas para problemas econômicos. Dessa forma, a análise econômica enfrenta um dilema: a criação de modelos teoricamente aperfeiçoados, através de uma simplificação excessiva do mundo não econômico, ou a apreensão da complexidade do mundo não econômico, através do sacrifício da generalidade teórica.”

O posicionamento dos economistas, reduzindo à expressão mais simples o mundo não econômico, conduz à generalização de que o desenvolvimento econômico estende suas benesses aos demais segmentos da sociedade, o que é bastante questionável, na prática.

Empolgados com a descoberta da educação como meio de formação de mão-de-obra qualificada, os economistas que propõem a racionalidade econômica, não fazendo a captação da “ essência da coisa” que produz os fenômenos sobre os quais operam, pressupõem a possibilidade de se prever a necessidade de mão-de-obra ignorando o dinamismo dos componentes do mercado de trabalho. Nesta linha de pensamento, consideram-se imutáveis a tecnologia e as ocupações, isto é, as existentes na atualidade serão as mesmas do futuro.

Diante dessa realidade pseudoconcreta, como é possível prever, o tipo de educação que formará a mão-de-obra real e que conduzirá ao desenvolvimento. E mais, como planejá-la. É obvio que podemos fazê-la em linhas bastante amplas, numa perspectiva macroeconômica, e passíveis sempre que necessário. Então, com essas projeções estaríamos em condições de planejar a educação para preparar mão-de-obra qualificada.

Aí, um novo problema se nos apresenta: o sistema escolar brasileiro, embora incluído entre as agencias destinadas à formação de mão-de-obra qualificada, assimilou uma disposição para o academicismo em detrimento do ensino técnico. Como planejar a educação para formar mão-de-obra num contexto educacional adverso.

Outro aspecto que nos remete a uma reflexão é a perspectiva de desenvolvimento da indústria. A esse respeito Drucker ( 1964: 36) tem a seguinte opinião: “ Como ninguém na ordem social da indústria moderna fabrica um produto, a integração também assume um novo significado. O produto só pode ser feito se as operações e movimentos de um grande número de indivíduos forem reunidos e integrados num modelo. Este modelo é que é realmente produtivo, não o indivíduo isolado.”

A opinião de Drucker deixa clara a especificidade da formação da mão-de-obra para a indústria, a qual não tem condição de ser realizada pelo sistema escolar, no momento. O sistema escolar teria de ser adaptado para se colocar em condições de fazê-lo, porém o tempo necessário para tal é suficientemente amplo para desfasá-lo ainda mais, visto que o avanço tecnológico é muito mais rápido.

Demonstradas algumas das dificuldades de realizar-se a formação de mão-de-obra por meio do sistema escolar, como então a mesma deverá ser feita.

No IV Encontro de Secretários da Educação e Representantes de Conselhos de Educação, realizado de 22 a 26 de janeiro de 1973, Roberto Hermeto C.da Costa apresentou a seguinte proposta:

A formação será composta de duas partes:

1º. Os conhecimentos tecnológicos que podem ser transmitidos em laboratórios serão de competência da escola de 2º. Grau.

2º. Operação ou prática de trabalho será realizada na empresa ou escolas especializadas.

O aluno egresso do 2º. Grau, nesta proposta teria as seguintes opções:

a- tentar o ingresso na Universidade;

b- ingressar no trabalho em que completaria a parte operacional de sua formação;

c- desejando obter um diploma correspondente a uma habilitação completa de 2º. Grau, concluiria sua formação em escola especializada em mais uma série.

Concluindo, uma vez que a formação de mão-de-obra qualificada exige especialização e integração, tarefas que não podem ser cumpridas pelo sistema escolar, caberá a empresa realizá-la: no trabalho ou em centros, porem nas empresas.

3- Educação e Finanças Públicas

Finanças públicas consistem nos estudos econômicos realizados pelo Governo e que visam à organização da receita e da despesa pública, ao equilíbrio entre elas e ao crédito público.

Do ponto de vista prático, os planos de finanças do Governo traduzem-se em orçamentos, nos quais se estima a receita e se fixa a despesa para um intervalo de tempo denominado exercício fiscal. O projeto orçamentário é elaborado pelo Poder Executivo, discutido e aprovado pelo Poder Legislativo, transformando-se em lei.

Por meio do orçamento é possível reunir os esforços de ação política visando a uma boa coordenação das atividades financeiras do Governo, fornecendo um perfil exato das prioridades globais e particulares.

O orçamento segue as diretrizes da contabilidade pública e, por meio de escrituração e controle específicos, garante a fidelidade da ação administrativa no âmbito público.

A educação, devido a sua complexidade, em termos administrativos, exige um bom projeto orçamentário elaborado por órgãos da administração escolar, que levam em consideração a distribuição global dos recursos, bem como a distribuição segundo opções de natureza técnica estabelecidas pela política educacional sintonizada com a política econômica e financeira do país. Dessa maneira o conjunto de objetivos de rendimento em um sistema escolar e os diversos serviços que o integram serão atendidos a contento.

4- Orçamento da Educação

O orçamento da educação representa os objetivos e diretrizes do sistema escolar, em termos financeiros. Assim sendo, a elaboração e aplicação do orçamento acontece em três etapas:

1º- formulação dos objetivos gerais, referentes a um plano conjunto de serviços específicos, referentes a departamentos, divisões, setores ou unidades de execução, como as escolas, os cursos e cada classe.

2º- formulação de objetivos que determinem modificações numa situação ou a ampliem pela divisão de serviços, analisando-se o que o sistema escolar está produzindo, os pontos que não precisam ser modificados e os pontos que precisam ser modificados devido a falta de recursos, má qualidade ou falta de assistência técnica.

3º- articulação entre o trabalho a ser desenvolvido em cada ano fiscal e os planos de mais longo alcance. Exemplo: ampliação da rede escolar implicará a contratação de novos professores.

5- Classificação das despesas

Na elaboração do orçamento, cada unidade, cada setor, cada divisão, cada departamento e o sistema educacional devem especificar as despesas segundo as categorias:

a- material permanente: móveis, equipamentos em geral, construções, ampliações etc.

b- material de consumo: material escolar, material de limpeza, alimentos, uniformes, etc.

c- outros serviços e encargos: serviços prestados por terceiros, etc.

d- despesas com pessoal: salários e encargos sociais.

Além de atender a esses critérios gerais de classificação das despesas, é conveniente que se dê um tratamento analítico aos dados, a fim de que o orçamento, bem como a visão financeira, evidenciem o plano social dos serviços da administração escolar.

A fim de facilitar a elaboração do orçamento, o Office of Education dos Estados Unidos, citado por Lourenço Filho ( 1968: 196), sistematizou as despesas em 12 categorias, a seguir apresentadas:

1- Administração- despesas de administração geral, a cargo do Ministério da Educação em nível nacional, das Secretarias Estaduais de Educação e das Secretarias Municipais ou Departamentos de Educação. Neste item são incluídas as despesas de escritórios centrais e serviços de inspeção e controle.

2- Ensino- remuneração de diretores de escolas, assistentes de direção, especialistas de educação, professores, pessoal de secretaria, material didático e pedagógico, aquisição de livros e outros materiais de biblioteca, material de laboratório e de salas especiais e oficinas.

3- Serviços de saúde escolar- remuneração de médicos, enfermeiras e pessoal auxiliar. Igualmente, despesas com medicamentos. Esses gastos freqüentemente aparecem no orçamento do Ministério da Saúde.

4- Transporte de alunos- gastos de operação exclusivamente correspondentes ao salário de pessoal e material de consumo. No caso de contratos de empresas particulares de transporte, nessa rubrica figurará o total de despesas desses contratos.

5- Conservação dos edifícios escolares- reparação de edifícios, conserto ou substituição de mobiliária, pintura de edifícios.

6- Despesas de custeio dos edifícios e suas instalações- salários de porteiros, pessoal da guarda, material de limpeza, água, luz, telefone, telex, telefax.

7- Encargos sociais e seguros- cotas que se paguem de aposentadoria e pensões, fundo de garantia por tempo de serviço, gastos de seguros de qualquer espécie, de aluguéis ( quando for o caso), de juros de empréstimos. Algumas dessas despesas aparecem englobadas em verbas gerais, no orçamento de outros ministérios, ou órgãos correspondentes.

8- Serviços de alimentação e atividades complementares dos alunos- despesas com merendeiras, gastos com alimentação, inclusive nos internatos. Recursos para atividades educativas complementares dos alunos que por eles sejam aplicados sob a direção das escolas ( clubes diversos, bandas ou orquestras, atividades sociais relacionadas com a vida escolar, publicações, etc).

9- serviços de extensão educativa e bolsas de estudo- despesas com reuniões para atividades cívicas. Gastos com bibliotecas públicas. Despesas com internamento ou tratamento de menores, atividades de bem-estar social ligadas às escolas. Bolsas de estudo para alunos que devam freqüentar escolas fora das localidades onde residam.

10- Despesas de capital de investimento- aquisição de terrenos, construção civil de edifícios novos, ampliação de edifícios; não, porém, despesas com a conservação. Gastos com aquisição de mobiliário.

11- Despesas financeiras- pagamento de juros de capital, no caso de empréstimos públicos sob a forma de bônus ou apólices para desenvolvimento de serviços, restos a pagar ou contas pendentes de outros exercícios; dotações especiais para constituição de fundos que se destinem a empréstimos obtidos sob a forma de bônus.

12- Auxílios e Subvenções- auxilio a órgãos regionais, subvenções a entidades cívicas ou religiosas para fins educacionais; subvenção a escolas particulares.

Essa classificação do Office of Education fornece a natureza dos gastos, detalhando item por item, o que possibilita distinguir os recursos destinados a investimento, manutenção e custeio de seus serviços educacionais.

Os dados enquadrados nessas rubricas possibilitam a visualização dos investimentos em cada grau de ensino, seus ramos e modalidades, facilitando o controle de determinados aspectos da política educacional, bem como disciplinar certos dados que permitem calcular índices econômicos e financeiros, tais como: custo por habitante, percentagem dos diversos gastos na educação relativa ao orçamento geral e ao produto nacional bruto.

6- Recursos Financeiros

Nas finanças públicas primeiramente estima-se a despesa e, posteriormente, a receita, tendo em vista que o governo analisa as necessidades a serem atendidas prioritariamente e estabelece a tributação suficiente para satisfazê-las.

Devido à importância que tem a educação para a sociedade, os governos estabelecem legislação competente fixando cotas no orçamento geral destinadas aos serviços educacionais.

A Constituição Brasileira de 1988 estabelece na Seção I do Capítulo III, Título VIII :

“ Art. 211. A União, os Estados o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino.

1º. A União organizará e financiará o sistema federal de ensino e dos Territórios e prestará assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória.

2º. Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e pré-escolar.

Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos que dezoito, e os Estados, Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

1º. A parcela de arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios, não é considerada, para efeito de cálculo previsto neste artigo, receita a transferir.

2º. Para efeito do cumprimento do disposto no caput deste artigo, serão considerados os sistemas de ensino federal, estadual e municipal e os recursos aplicados na forma do art. 213.

3º. A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, nos termos do plano nacional de educação.

4º. Os programas suplementares de alimentação e assistência à saúde previstos no art.208, VII, serão financiados com recursos provenientes de contribuições sociais e outros recursos orçamentários.

5º. O ensino fundamental público terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário- educação, recolhida, na forma da lei, pelas empresas, que dela poderão deduzir a aplicação realizada no ensino fundamental de seus empregados e dependentes.

Art. 213. Os recursos públicos serão destinados às escolas públicas, podendo ser dirigidos a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, definidas em lei que:

I – comprovem finalidade não lucrativa e apliquem os seus excedentes financeiros em educação;

II – assegurem a destinação de seu patrimônio a outra escola comunitária, filantrópica ou confessional ou ao Poder Público, no caso de encerramento de suas atividades;

1º. Os recursos de que trata este artigo poderão ser destinados a bolsa de estudo para o ensino fundamental e médio, na forma da lei para os que demonstrarem insuficiência de recursos quando houver falta de vagas em cursos regulares da rede pública na localidade da residência do educando, ficando o Poder Público obrigado a investir prioritariamente na expansão de sua rede na localidade.

2º. As atividades universitárias de pesquisa e extensão poderão receber apoio financeiro do Poder Público.”

Além dos recursos públicos previstos na Constituição de 1988, a iniciativa privada pode contribuir como fonte de recursos da educação. O art.31 da Lei 4024 estabelece que as empresas podem manter escolas próprias para os seus empregados e filhos destes. A Lei 4440 de 1964 institui o salário-educação, e os Decretos-leis 4048-42, criou o Senai, e 8621, criou o Senac.

Há ainda recursos que podem ser captados no exterior por meio de empréstimos junto a instituições como o Banco Interamericano de Desenvolvimento ( BID) ou ao Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento ( BIRD), etc.

7- Considerações sobre os gastos com educação

No item anterior foram apresentadas as fontes de recursos para a educação. É preciso que se façam algumas observações sobre como empregá-los, isto é, sobre os gastos com educação.

1º- Não existe uma relação entre as despesas com educação e o rendimento do ensino, isto é, há perdas que precisam ser detectadas.

2º - Impõe-se uma administração da educação que objetive a otimização de recursos:

- utilização adequada do pessoal docente e dos funcionários, bem como dos edifícios e equipamentos;

- construções econômicas e funcionais;

- estabelecimento de critérios justos para distribuição de bolsas de estudo;

- planejamento racional da distribuição das unidades escolares segundo as regiões.

8- Algumas Considerações

Devemos ressaltar que, os percentuais obrigatórios para aplicação em educação, estipulados pelo art.212, são percentuais mínimos, podendo ser aplicados na manutenção e desenvolvimento do ensino público percentuais maiores do que esses definidos pela Constituição Federal.

No caso da parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios, ela não pode ser considerada, para efeito de calculo do percentuais mínimos, como receita do governo que a transferir, com o objetivo de evitar que uma mesma aplicação de recursos seja contabilizada duas vezes, ou seja, recursos transferidos só podem ser contabilizados, para efeito do cálculo acima, pela esfera do poder público que receber esses recursos, e não pela esfera que os transferir.

Para a fixação inicial dos valores correspondentes aos percentuais mínimos estabelecidos constitucionalmente, será considerada a receita estimada na lei do orçamento anual, ajustada, quando for o caso, por lei que autorizar a abertura de créditos adicionais com base no eventual excesso de arrecadação. Assim, quando houver suplementação orçamentária, no caso de eventuais excessos de arrecadação, os percentuais mínimos a serem aplicados na manutenção e desenvolvimento do ensino público deverão ser aplicados também a essa suplementação orçamentária, a qual só foi possível devido ao excesso de arrecadação eventual.

As diferenças entre a receita e a despesa previstas e as efetivamente realizadas, que resultem no não-atendimento dos percentuais mínimos obrigatórios ( constitucionais), serão apuradas e corrigidas a cada trimestre do exercício financeiro. Assim, fica claro que apesar do principio e da obrigatoriedade de se aplicarem os percentuais mínimos anuais de 18% pela União e 25% pelos Estados, Distrito Federal e Municípios na manutenção e desenvolvimento do ensino público, o cálculo desses percentuais e a sua respectiva aplicação efetiva devem ser realizados ao longo do ano, apurando-se e corrigindo-se as diferenças entre a receita e a despesa previstas e as efetivamente realizadas, que resultem no não-atendimento dos percentuais mínimos obrigatórios, trimestralmente, no próprio ano corrente.

O repasse desses valores do caixa da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deve ocorrer imediatamente ao órgão responsável pela Educação, sempre com intervalo máximo de 20 dias entre o dia da arrecadação e o dia do repasse. O atraso da liberação dos recursos destinados à Educação sujeita esses recursos financeiros à correção monetária e à responsabilização civil e criminal das autoridades competentes.

A assistência financeira da União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a dos Estados a seus Municípios, fica condicionada ao cumprimento do artigo 212 da Constituição Federal, ou seja, à destinação correta dos percentuais mínimos que cada esfera do poder público deve aplicar em Educação, especificamente na manutenção e desenvolvimento do ensino.

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QUESTÕES PARA TRABALHO EM GRUPO:

1- Em quais setores da Educação ocorre a influencia do sistema econômico.

2- De acordo com o texto qual foi o acontecimento histórico que determinou que houvesse uma coordenação entre economia e educação.

3- Em relação à economia, como podemos considerar a educação.

4- O posicionamento dos economistas que querem aplicar à educação os elementos de análise do mundo econômico geram argumentos em contrário. Quais são eles.

5- O que são finanças públicas.

6- O orçamento da educação representa os objetivos e diretrizes do sistema escolar. Quais as etapas que devem acontecer para sua elaboração e aplicação.

7- Em quais categorias as despesas devem ser especificadas.

8- Por que nas finanças públicas estima-se em primeiro lugar a despesa e posteriormente a receita.

9- Segundo a Constituição Federal quais os percentuais que a União, Distrito Federal, Estados e Municípios devem aplicar na manutenção e desenvolvimento da Educação.

10- De onde provem os recursos aplicados na Educação.

TRABALHO MENSAL

Ler Título VII da LDB – art. 68 a 77 para:

- fazer uma análise crítica;

- destacar formas que a comunidade pode criar para fiscalizar os gastos com a educação pública.


Fonte: http://www.iecarapicuiba.com.br/

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